原标题：向素云贵提出平台破产或清算城投债破刚逐步进场？
湖南省近日公布《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》，拟清理规范地方融资平台公司，剥离政府融资职能，加快市场化转型，对丧失偿债能力的依法实施破产重整或清算。完善市场化、法治化债务违约处置机制，有效防范恶意逃废债。
据记者了解，除湖南外，今年以来，江苏、云南、贵州等省份在公开文件中提及融资平台破产或清算。由于前述省份城市投资债规模较大或城市投资违约不规范，这一提法备受市场关注。
记者了解到，这并不是一个新的提法。中央文件已经表达了同样的意思。当地政府只引用了中央文件，但当地政府重申了执行中央政策的决心，打破了城市投资的态度。目前城市投资银行破产或清算的案例很少，大多选择兼并重组，避免破坏当地融资环境。一些城市投资公司将来可能会破产清算。
另据记者了解，鉴于城投破产对市场的巨大影响，监管部门要求城投破产需经上级政府审批，并告知央行、中国银行业监督管理委员会、中国证监会等相关部门，确保风险可控。
这不是第一次，但正在当地实施。
江苏省发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》号10月份，明确提出有序推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，对丧失偿债能力的依法进行破产重整或清算。云南省10月发布的《关于完善省以下财政体制深化预算管理制度改革的意见》也有同样的提法。
此前，贵州省9月发布的《贵州省政府投资项目管理办法》也表示，对严重资不抵债、资不抵债的国有及国有控股企业，应依法进行破产重整或清算。
这一提法引起了市场关注。事实上，中央政府已经多次作出类似的声明。今年4月13日，国务院公布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，对地方融资平台公司进行清理规范，剥离政府融资职能。对资不抵债的，应当依法进行破产重整或者清算。
2018年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》号文提出，对严重资不抵债、资不抵债的地方政府融资平台公司，要依法破产、重组或清算，坚决防止“大到不能倒”，坚决防止风险积累形成系统性风险。同时，要做好与企业破产相关的维护社会稳定工作。
因此，贵州、江苏、云南、湖南等省对“国有企业或平台破产重整清算”的表述不是新提法，而是沿用了中央文件的表述。然而，局部重访反映了落实中央政策的决心和打破城市投资只是交换的态度。
上海某大型券商投资者表示，上述省份要么城市投资债券规模较高，要么偿债压力较大。在城市投资银行不规范违约已成常态的情况下，地方政策的发布体现了其落实中央政策的决心。
值得注意的是，城市投资银行破产也是化解隐性债务风险的举措之一。财政部2018年10月发布的《地方全口径债务清查统计填报说明》列出了六种债务转换方式：安排财政资金偿还、转让政府股权和经营性国有资产股权偿还、利用项目结转资金和op
根据财政部、发展改革委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(财预〔2010〕412号)的规定，融资平台公司是指地方政府及其部门和机构、附属机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立的，具有政府公益性项目投融资功能的经济实体，包括各类综合投资公司。据统计，目前有上万个融资平台。
CICC此前预计，地方融资平台的有息负债超过30万亿元，占GDP的34%。但平台公司的偿债覆盖率仅为0.4倍，即这些企业的经营现金流无法支付当年到期的债务和利息。
“本质上，大部分城市投资基金已经资不抵债。如果真的是市场化，那多半是破产重组。因此，上述条款是地方政府在处理债务问题时可以采取的手段，但不能造成区域性和系统性风险。这种处置思路是基于消除市场资产，类似于核威慑，不会轻易使用。”前述上海某大型券商的投资者表示。
破产法规定，进入破产重整或者清算的前提是企业法人不能清偿到期债务，资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。进入破产清算程序后，企业过去编制财务报表时使用的“持续经营”假设将不复存在，编制财务报表的目的应当是“评估清算价值”。
分析起来，城市投资银行的破产清算与普通企业有很大不同：一方面，融资平台公司的实物资产公益性强，流动性弱，可能面临无法变现、价值难以确认的风险。
另一方面，融资平台公司与地方政府之间往往存在大额资金往来，也存在应收地方政府款项。在破产清算过程中，地方政府的应付款能否支付、如何支付、是否会贴现，都是对破产清算影响较大、备受关注的问题。
更关键的是，市场认为该融资平台得到了地方政府的默许。如果破产清算处理不当，很容易导致债务。
权人对地方政府逃废债的质疑，甚至带来区域性、系统性风险。记者了解到，鉴于城投破产对市场的巨大冲击，对严重资不抵债或失去清偿能力的融资平台公司依法实施破产重整或清算前，要向上级政府报告并履行有关程序，并知会央行、银保监会、证监会等相关部门，确保风险可控。
城投破产的可能性
近年来，随着融资平台违约增加，城投债的技术性违约也已出现。如2019年12月，上清所关于“16呼经开PPN001”未能兑付回售资金的通知传开。这只债券的发行主体为呼和浩特经济技术开发区投资开发集团公司，属于城投公司无疑。但是，这是一只私募债，而且在几天之后问题得到解决，公司部分偿还了违约资金。
城投债违约背后是地方政府居高不下的债务压力，因此市场也高度关注地方是否会采用破产清算的方式化解隐性债务。目前市场上还没有看到真正意义上的城投破产重整或清算案例，但有一些城投子公司的破产案例。
比如2020年10月，关于“18沈公用PPN001”未能按期足额支付本息的公告截图在市场流传，该债券发行人为沈阳盛京能源发展集团有限公司（曾用名“沈阳城市公用集团有限公司”）。截图称，因发行人于2020年10月23日收到沈阳市中级法院送达的破产裁定，根据破产法46条规定，“未到期的债权，在破产申请受理时视为到期，附利息的债权自破产申请之日起停止计息”。18沈公用PPN001已于2020年10月23日提前到期并停止计息，发行人未能按期足额偿付本息。不过，最后该只债券由担保公司代偿付。
再如今年6月30日，主体评级为AAA的无锡市市政公用产业集团有限公司发布公告称，截至2020年12月31日，江苏昌润城建开发有限公司、无锡鑫连鑫物资有限公司违约金额为6976.47万元，其中担保人无锡市政建设集团有限公司承担的代偿金额为374.42万元，该部分已由市政建设清偿完毕。
公告还称，主债务人江苏昌润城建开发有限公司，无锡鑫连鑫物资有限公司，目前无继续经营的价值，计划向法院申请破产清算。
不过由于公开债券得到妥善处置、城投属性较弱等因素，前述破产重组或清算事项发生时未引起资本市场的过度恐慌。比如沈阳公用更名为盛京能源，公司能源属性增强，企业的城投属性有所淡化；无锡市政下属两公司城投属性更弱。
中金公司研究部董事总经理许艳称，平台破产清算并非新的提法，市场短期或有过度担忧的可能，但是长期来看，融资平台的市场化转型发展必然会带来债务处置的市场化，对于确实经营业务差、资不抵债、公司自身无法清偿债务的平台公司，未来也定会出现破产清算的案例。
申万宏源的一份研报称，融资平台将被剥离政府融资职能逐步转向市场化，个别资质较弱失去清偿能力的平台将面临破产重整或清算，对弱资质城投主体应谨慎。
刘郁表示，政策对于打破刚兑是认真的，但是由于城投和地方政府之间关系的复杂性，打破刚兑可能会经历一个较长的过程，并且还要守住不引发系统性风险的底线。在这一过程中，市场的担忧也会随之加深，这会加剧城投内部的分化。比如受发行政策导向的影响，债务率过高的区县面临债务收缩的过程。
（作者：杨志锦 编辑：曾芳）
